Verpakkingen

Verpakkingsafval maakt een belangrijk deel uit van het afval dat in Nederland vrijkomt. Voor verpakkingsafval geldt producentenverantwoordelijkheid (Besluit Beheer Verpakkingen). Dit houdt in dat het verpakkende bedrijfsleven verantwoordelijk is voor de inzameling en recycling van verpakkingsafval. Zij moeten zowel financieel als organisatorisch zorgdragen voor de recycling van een vastgesteld percentage van de hoeveelheid op de markt gebrachte verpakkingen per materiaalsoort. 

Gemeenten kennen een zorgplicht voor de inzameling van alle huishoudelijke afvalstromen (Wet milieubeheer 10.21). Daarom worden verpakkingen in het huishoudelijk afval in opdracht van gemeenten apart ingezameld. Verpakkingen worden van veel verschillende materialen vervaardigd. De belangrijkste soorten verpakkingsafval die in het huishoudelijk afval worden aangetroffen zijn glas, papier en karton, plastic, metaal (blik), drankenkartons, hout en piepschuim (EPS). 

Het verpakkingenbeleid staat door de Raamovereenkomst Verpakkingen 2013-2022 en de ambitieuze doelstellingen die in het Publiek Kader zijn afgesproken landelijk en lokaal hoog op de agenda. Toch dateren de eerste afspraken (Convenant I, II en III) hierover al uit het begin van de jaren ’90. Toen al werden afspraken gemaakt over het zoveel mogelijk terugdringen en hergebruiken van verschillende verpakkingstromen. Aan het einde van Convenant III in 2005 werd duidelijk dat, ondanks de inspanningen van het bedrijfsleven om verpakkingen lichter te maken en te beperken, de totale hoeveelheid op de markt gebrachte verpakkingen alleen maar was toegenomen. Mede door Europese regelgeving werden meer dwingende afspraken gemaakt in nationale wetgeving en als uitwerking daarvan tussen het verpakkend bedrijfsleven, rijksoverheid en VNG in Raamovereenkomst 2007-2012 en daarna in Raamovereenkomst 2013-2022.

Met name de laatste jaren is de focus komen te liggen op de inzameling en recycling van kunststof verpakkingen. Burgers zijn hun kunststof verpakkingen, die ze vaak samen met metalen verpakkingen en drankenkartons aanbieden, zo goed gaan scheiden dat er bij zowel de sortering als recycling capaciteit en afzetproblemen zijn ontstaan. Samen met de verschillende discussiepunten over de afspraken in de Raamovereenkomst was dit onderwerp bij de tussentijdse evaluatie die in 2017 en 2018 plaatsvond.

Raamovereenkomst 2013-2022

In de Raamovereenkomst 2013-2022 liggen afspraken vast tussen het Ministerie van I&M, het Afvalfonds namens het verpakkende bedrijfsleven en de VNG namens gemeenten over hoe zij invulling geven aan het Besluit Beheer Verpakkingen. Daarnaast zijn in het Addendum op deze overeenkomst en met de overeenstemming in de werkgroep Kist, aanvullende afspraken gemaakt over de verduurzaming van de keten, statiegeld en vergoedingen. De Stcihting Afvalfonds Verpakkingen draagt namens het verpakkende bedrijfsleven zorg voor de financiering van de inzameling en recycling van verpakkingen sinds 1 januari 2013. Bedrijven betalen een afvalbeheersbijdrage aan het Afvalfonds voor de door hen geproduceerde en/of geïmporteerde verpakkingen. Uit deze bijdrage wordt de inzameling en recycling van verpakkingen gefinancierd en daarmee invulling geven aan de producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen. Over hoe de Raamovereenkomst ook alweer in elkaar zit heeft GRAM recent vanuit verschillende invalshoeken in oktober 2017, november 2017, december 2017, februari 2018 en maart 2018 artikelen gepubliceerd.

Tussenevaluatie Raamovereenkomst 2017

Een van de afspraken in de Raamovereenkomst verpakkingen was dat er in 2017 een tussenevaluatie uitgevoerd zou worden. In een Kamerbrief van 10 maart 2018 heeft de staatsecretaris de Tweede Kamer over de stand van zaken rond deze evaluatie geïnformeerd. Toch is een aantal discussiepunten die in de jaren 2013-2017 zijn ontstaan, met deze evalutie niet opgelost. De discussie spitst zich hierbij vooral toe op het kunststof verpakkingsafval. Het gaat hierbij om punten als de recyclebaarheid van verpakkingen, de aanwezigheid van niet-verpakkingen, de invulling van ketenregie, de vermarkting van gesorteerde stromen, de samenstelling van de stromen, discussies rond bron- en nascheiding, de controle en monitoring en tot slot de vergoedingen. In de afgelopen jaren heeft de NVRD hier meerdere malen aandacht voor gevraagd bij zowel de Kamer als bij de Begeleidingscommissie van de Raamovereenkomst. In 2016 en 2017 hebben verschillende onderzoeken ten behoeve van de tussenevaluatie plaatsgevonden. Deze zijn nog niet gepubliceerd. Zodra dat gebeurt, kunt u die in dit dossier terugvinden.

10 uitgangspunten publieke inzet

Gedurende de periode dat de onderzoeken ten behoeve van de tussenevaluatie werden uitgevoerd, heeft de NVRD bij haar achterban geïnventariseerd welke uitgangspunten volgens hen de basis zouden moeten vormen voor een hernieuwd afsprakenstelsel in het kader van de Raamovereenkomst Verpakkingen. Dit heeft geleid in de 10 publieke uitgangspunten bij de evaluatie van de afspraken uit de Raamovereenkomst Verpakkingen 2013-2022.

Ketenregie

Sinds 2015 hebben gemeenten volgens artikel 8 van de Raamovereenkomst de ketenregie voor kunststof verpakkingsafval in handen. Dit betekent dat gemeenten vanaf 1 januari 2015 ook zorgen voor het sorteren van kunststof verpakkingsafval. Daarnaast konden gemeenten ook kiezen voor het zelf vermarkten van de her te gebruiken stromen. De invulling van de ketenregie is een belangrijk discussiepunt tussen de Raamovereenkomst partijen. Met name de invulling van de regietaak en rapportage en verantwoording over de ingezamelde, gesorteerde en gerecyclede kunststof verpakkingsstromen heeft in de periode tot nu voor veel discussie geleid. In het afgelopen jaar zijn er meerdere modellen onderzocht waarbij gestreefd is aan te sluiten bij bestaande modellen in het gehele gemeentelijk afvalbeheer. Tot op heden zijn hier geen nieuwe afspraken over gemaakt. Wel worden, als onderdeel van de gehele eveluatie nog verschillende uitwerkingen verkend. Inmiddels heeft een groot aantal gemeenten recent weer een aanbesteding gedaan voor de sortering van hun PMD tot aan het einde van de looptijd van de Raamovereekomst.

De Raamovereenkomst 2013-2022 omvat:

  • Afspraken m.b.t. materiaalstromen glas, papier, metalen en hout blijven ongewijzigd
  • Afspraken over het financieringsstelsel en vergoedingen voor de verschillende verpakkingsstromen
  • Afspraken over de verduurzaming van verpakkingen
  • Afspraken over de aanpak van verpakkingen in zwerfafval
  • Afspraken over de vaststelling van de vergoeding voor kunststof verpakkingen
  • Afspraken over de ketenregie door gemeenten
  • Aanvullende afspraken over de doelstellingen voor hergebruik van hout en kunststof (hoger dan in Besluit)
  • Aanvullende afspraken en prestatiegaranties bedrijfsleven (deze zijn niet gehaald waardoor in 2015 statiegeld niet is afgeschaft)
  • Afspraken over evaluatie en monitoring RaamovereenkomstIn de werkgroep Vergoedingen, ook wel werkgroep Kist genoemd, zijn de afspraken waaronder de hoogte van de vergoedingen voor kunststof verpakkingen verder uitgewerkt. De vergoedingen voor de overige verpakkingsstromen zijn ongewijzigd (worden jaarlijks geïndexeerd). Klik op vergoedingen voor het overzicht.

Doelstellingen

In het Besluit Verpakkingen zijn de volgende hergebruiksdoelstellingen voor verpakkingen afgesproken: 

Glas

90%

Papier en karton

75%

Metaal

85%

 

Voor de kunststof en houten verpakkingen zijn in Raamovereenkomst II afspraken gemaakt om versneld de hergebruiksdoelstellingen voor 2022 te halen:

Kunststof

52%

Hout

45%

 

Belangrijke overige discussiepunten:

  • Gecontracteerde capaciteit: In 2017 blijkt er niet voldoende capaciteit te zijn in Nederland om de ingezamelde kunststoffen op een zo hoogwaardig mogelijke manier te sorteren. Als oplossing voor de korte termijn is ervoor gekozen om extra capaciteit in Duitsland in te kopen. Dit heeft wel extra kosten voor transport en sortering als gevolg. Inmiddels is er nieuwe capaciteit in Nederland aangekondigd.
  • Afzet PET-trays: In 2016 blijkt dat er geen goede afzetmarkt is voor PET-trays. Dat betekent dat deze vanaf 2016 uitgesorteerd worden en tijdelijk opgeslagen. Dit probleem is aan het ministerie voorgelegd en laat zien dat er verpakkingen op de markt komen waar afzet een probleem vormt terwijl de consument daar niets aan kan doen. 
  • Controleverplichting: Gemeenten moeten sinds 1 januari 2015 kunnen aantonen dat het door hen ingezamelde, gesorteerde en gerecyclede kunststofverpakkingsafval voldoet aan de gestelde kwaliteitseisen. Het aantonen van deze kwaliteit blijkt echter voor discussie vatbaar.
  • Kunststof niet-verpakkingen: Begin 2016 is onderzoek gedaan naar dit aandeel niet-verpakkingen. Uit het onderzoek bleek dat gemiddeld 9,8% (7% exclusief zakken) van het gesorteerde materiaal over 2015 moet worden aangemerkt als ‘kunststof niet verpakkingen’ (KNV). Dit wijkt nauwelijks af van de situatie van voor 2015.
  • Kwaliteitseffect PMD-inzameling: Vanuit sorteerder(s) en verpakkend bedrijfsleven komen signalen dat als gevolg van de P(M)D-inzameling de kwaliteit van het ingezamelde materiaal achteruit zou zijn gegaan door de focus op kwantiteit. De vraag die nu voorligt bij gemeenten en hun contractpartners is hoe groot dit probleem is, hoe dit aangepakt kan worden en wie er voor de extra kosten en verminderde opbrengsten opdraait.
  • Vermarktingsvergoeding: Gemeenten konden vanaf 2015, in tegenstelling tot bij de sortering dat onder de ketenregie valt, al dan niet kiezen om de vermarkting van de kunststof fracties zelf te regelen. Alle gemeenten hebben hiervoor gekozen. Het voorschot is in 2017 opgehoogd naar €90 per ton. Om de afzetvergoeding vast te kunnen stellen, is inzicht in de kosten per stroom noodzakelijk. Dit betreft echter marktgevoelige informatie. Afgesproken is om hiervoor een blackbox in te richten.
  • Verrekening van het residu: De door gemeenten te maken kosten voor de inzameling en verwerking van de residustroom worden gedekt vanuit de opschaling (met 0.75) van de vergoeding. Discussie is of de afzetkosten van deze residustroom, als onderdeel van de vermarkting, ook voor een vergoeding van het Afvalfonds in aanmerking komen. Bij de studies voor de vergoedingen zijn de kosten/opbrengsten voor de afzet van alle stromen echter meegenomen, de kosten maken immers onderdeel uit van het systeem.
  • Betalingen: Door alle discussies die spelen lopen de betalingen aan gemeenten voor geleverde diensten achter. Dit is een onwenselijke situatie, zeker ook gezien de begrotingscyclus en de betalingsverplichtingen die gemeenten hebben.

In de Raamovereenkomst zijn de afspraken rondom de samenwerking tussen verpakkend bedrijfsleven en gemeenten vastgelegd. Het bedrijfsleven is verantwoordelijk en gemeenten faciliteren in de uitvoering. Zo is onder andere afgesproken dat gemeenten sinds 1-1-2015 niet alleen meer zorgdragen voor de inzameling van de kunststof verpakkingen, maar ook voor de sortering ervan. De vergoedingen die voor kunststof verpakkingsafval zijn afgesproken en die gemeenten voor hun inspanningen krijgen van het Afvalfonds, worden vanaf dat moment ook bepaald aan de hand van de output van dit sorteerproces. Daarnaast kunnen gemeenten er ook voor kiezen het gesorteerde kunststof verpakkingsafval zelf te vermarkten. In 2015 hebben alle gemeenten hiervoor gekozen.

2017

€ 756

2018

€ 712

2019

€ 656

 

Om voor vergoeding in aanmerking te komen, hebben gemeenten een deelnemersovereenkomst gesloten met Nedvang. Aan deze vergoeding is een aantal voorwaarden verbonden:

  • Minimaal 45% van het gedeclareerde kunststoffen betreft monostromen;
  • Gemeenten zullen ervoor zorg dragen dat de door hen gecontracteerde partijen meewerken aan administratieve en fysieke controles door het verpakkende bedrijfsleven en de Rijksoverheid;
  • De vergoeding is een integrale vergoeding waarbij is uitgegaan van 25% sorteeruitval.

 

Drankenkartons

Voor drankenkartons is een vergoeding van €398 vastgesteld voor de periode 2015, 2016, 2017 om het mogelijk te maken voor gemeenten om aan de slag te gaan met drankenkartons. Nagenoeg alle gemeenten zijn hiermee aan de slag gegaan. Afgesproken is dat zowel de operationele praktijk als de vergoeding in 2016 geëvalueerd worden. 

 

UMP3.0

De nadere uitwerking van de afspraken van de Raamovereenkomst en de spelregels waaraan verschillende partijen in de keten zich moeten houden bij de uitvoering en monitoring staan uitgewerkt in het UMP 3.0 dat begin 2017 is vastgesteld.

De NVRD zet zich in voor zo goed mogelijke en vooral uitvoerbare voorwaarden waaronder gemeenten hun bijdrage kunnen leveren aan het behalen van de recyclingdoelen van verpakkingen. Hierbij is het van belang dat niet de gemeente, maar de producent verantwoordelijk is voor het halen van de doelen die in het kader van de wettelijke producentenverantwoordelijkheid zijn vastgesteld. De gemeentelijke autonome keuzevrijheid voor de wijze waarop zij hun inzamelstructuur inrichten, staat hierbij centraal. Verpakkingen zijn slechts een onderdeel van het gemeentelijk afvalbeheer en het streven naar circulariteit.

Regelmatig wordt de discussie tussen bron – en nascheiding aangewakkerd. De NVRD is van mening dat dit binnen de keuzevrijheid van gemeenten hoort. Lokale omstandigheden bepalen de keuze tussen bron en/of nascheiding. Er zijn verschillende argumenten voor zowel bron- als nascheiding aan te voeren. Ook voor nascheiding geldt overigens dat er voor een groot deel van de stromen zoals glas, textiel, papier en karton en gft-afval eerst bronscheiding plaatsvindt.

Verder pleit de NVRD dat minder gekeken moet worden naar de herkomst van producten maar dat vooral gekeken moet worden naar de toekomst van producten. In een circulaire economie zou het niet uit moeten maken of iets een verpakking is geweest of niet. Dit is alleen van belang voor financiering van de stromen die onder producentenverantwoordelijkheid vallen.

Rondom de uitvoering van de Raamovereenkomst trekt de NVRD nauw samen op met VNG. De NVRD verzamelt hiervoor vanuit de leden kennis en informatie over de gemeentelijke uitvoeringspraktijk, zodat de wensen van gemeenten en hun publieke bedrijven bij de tussentijdse evaluatie van de Raamovereenkomst zo veel mogelijk worden meegenomen. De NVRD neemt deel aan een verschillende overlegstructuren die de bestaande afspraken evalueren en waar nodig verbeteren. Voorbeelden van overlegstructuren zijn de klankbordgroep rond de onderzoeken in het kader van de evaluatie van de Raamovereenkomst en de beheercommissie voor het up-to-date houden van het UMP 3.0 Via de NVRD-nieuwsbrief worden leden op de hoogte gehouden van de laatste ontwikkelingen op dit dossier.